在这三个层次的国家义务中，前两个层次的义务具有确定性，国家机关没有选择的余地。

[48]与人口规模地位严重不相符的是，中国农民长期以来兼受帝国主义、军阀、地主、贪官污吏、劣绅土豪、兵匪六种蹂躏[49]。陈独秀说：思想言论之自由，谋个性之发展也。

又如胡愈之的译文《劳农俄罗斯之改造状况》介绍的是列宁谈话内容，其中提到劳农俄国宪法刊印至三百六十万册之多，分送各处，以资流传。他在《对于赵女士自杀的批评》一文中认为，一个人的自杀，完全是由环境所决定。1918年苏俄宪法作为第一部社会主义宪法，体现了社会主义的人权理念，成为中国共产党夺取政权和建设新政权的思想基础之一。此外，上海共产主义小组创办的以李达为主编的期刊《共产党》也发表了不少介绍苏俄宪法制度的文章。[25] 转引自韩大元：《苏俄宪法在中国的传播及其当代意义》，载《法学研究》2018年第5期，第198页。

李大钊在《平民政治与工人政治》的文章中指出，那种把半数的妇女排出于人民以外、把大多数的无产阶级的男子排出于人民以外的政治不是真正的平民政治，乃是中产阶级的平民政治，这不符合社会主义的精神，真正的德谟克拉西，其目的在废除统治与屈服的关系，在打破擅用他人一如器物的制度。胡愈之的译文《罗素的新俄观》谈到共产主义和苏维埃宪法，苏维埃制度算是新俄国的一种特点。未经法制审核或者审核未通过，行政执法主体又作出了行政处罚决定，该决定的法律效力（或后果）又不得而知。

该处的不得，为法律规范的禁止性指引要求，表明立法对上述违反行为的绝对不能容忍性。[6]从理论上来说，上述三要素中任一要素的变动，都将导致行政法律关系数量的变动。[18]因为司法已对行政处罚行为作出了最终评价，再次判决责令行政执法机关进行法制审核，徒劳无益。（二）证据（事实）审核 法制审核什么内容，从程序上来说，取决于行政执法承办机构向法制审核机构送审了什么材料。

[2]《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号，以下简称《指导意见》）指出，重大执法决定法制审核是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。三、法制审核适用情形 （一）法制审核适用情形的规范分析 关于法制审核适用情形，本法第五十八条第一款作出了相应的规定。

关键词:  法制审核 适用情形 程序 效力 司法审查 一、引言 在2021年修订《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称本法）前，各地各部门通过法规、部门规章或规范性文件对法制审核制度出台了专门规定，并在实践层面进行了有意义的探索。对于轻微违法的行政行为，可予补正。未超过追究期限的事实等。同样的，司法审查重在形式审查——审查法制审核步骤的有和无，即重点审查被诉行政处罚决定是否属于法制审核前置的情形。

对当事人提出事实、理由或者证据进行复核的事实。法制审核对于规范执法程序、提升执法效率、提高执法水平、防范执法风险具有重要价值和意义。依据方面，适用法律的多种解释，法律规范的竞合与冲突等。2.关于第五十八条第一款第二项 1996年《行政处罚法》首次在我国法律上确立了听证制度。

要明确行政处罚对象，即行政处罚法和相关法律法规规定的要件事实，包括实体性事实、程序性事实。程序方面，程序的补正、改正、追认是否法定程序和正当程序的要求等。

因此，案件调查部门在向法制审核部门移送卷宗时，应当对所谓的疑难复杂适当说明并予以程序留痕。案件是否涉及重大公共利益，应当从行政处罚特别法中寻找答案。

这是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》部署的重要立法举措，也是依法行政的必然要求。但这种尊重也有下限，若任一法律人或理性人都能看出的重大执法缺陷，但法制审核机构依然予以通过的，徒有审核之名而无审核之实，应当视为没有进行法制审核。实际上，案卷原则上应当整体送审，卷宗中部分材料不予送审的，应当具备合法、正当理由。又如第二项规定涉及的案件需要法制审核，意在表明执法主体既要关注执法效率，更要注意谨慎、公正执法，强化对行政相对人或第三人权益的保护。但其也有一定的误导作用，似乎审核方案（办法）指明的或法制审核机构明确要求的材料才需送审。从程序上看，正式听证更加规范，具有准司法性质，应当严肃予以对待。

至于法制审核深度，是否规范全面等，司法权应当将这种行政性、技术性的裁量排除在外，尊重行政执法机关的首次判断权。人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

尽管上述案例发生在本法实施前，且系依照地方法规或参照部门规章关于法制审核程序的规定进行裁判的，但凸显了一个（目前仍要面对的）重要问题——司法机关对法制审核程序的功能和价值认识不一。（二）法制审核程序是优选程序 从字面上看，应当进行法制审核的，限于本法第五十八条第一款规定的四种情形，确立的是不予法制审核为原则，法制审核为例外的程序原则。

（四）其他重大且明显违法的情形。那么，鉴于在送交法制审核前，行政处罚行为即将进入成熟状态，拟作出的行政处罚决定书及相关证据都已形成，且法制审核作为执法机关的重要的内部风控机制，执法承办机构此时应当向法制审核机构送审此前形成的全部卷宗材料（证据），否则，所谓的法制审核将流于形式。

在上述规定没有缩减本法规定的法制审核范围时，相关行政执法主体都应当予以遵守。但要把上述规定落实落稳，需要妥善处理以下几个重点、难点： （一）程序合法性审查 1.程序合法的法不仅包括法律、法规、规章规定的执法程序，也包括规范文件规定的且与法律、法规、规章不相抵触的执法程序。对于重大且明显违法的行政行为，则属于无效行政行为。（三）法制审核程序是重要程序 在办理涉及行政相对人或第三人重大权益的案件时，执法应当保持理性和审慎。

法律规范和法律事实是理解和处理法律关系质量、数量的钥匙。实践要求操作便捷、易懂。

行政处罚的程序性事实包括：告知行政处罚决定依据和告知当事人依法享有权利的事实。（二）司法审查的强度 按照违法的程度，可将违法行政行为分为三个等级，即轻微的违法、一般的违法和重大且明显的违法。

执法主体在作出行政处罚时，应当受到法律规范和裁量基准的双重拘束。正如十二届全国人大常委会第六次会议审议行政诉讼法修正案草案时，有的常委委员认为，违反法定程序且可能对原告权利产生影响的规定不利于程序观念的树立。

[11]行政执法卷宗是在执法过程中同步形成的，是执法行为实施过程的客观反映。3.关于第五十八条第一款第三项 根据GB/T15834-2011的规定，顿号表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿。[8] 何霖：论立法过程中的利益衡量，载《咸宁学院学报》2010年第5期。行政机关应当依此诚信执法、自我拘束。

显而易见，第三项的顿号应用情形属于并列词语之间的停顿。探讨公共利益的内涵及其级别，应当基于专门行政法的规范目的进行类型化。

行政机关作出行政处罚决定，应当以案卷作为唯一依据，不得以案卷以外的其他证据作出行政处罚决定，除行政认知、推定等特定情形外。审核裁量基准运用是否适当，并非行政处罚决定必须全部按照裁量基准作出，当严格按照裁量基准作出处罚明显违背正义时，执法主体可以脱离裁量基准的规定作出行政处罚决定，但应当说明正当理由，并有证据予以证明。

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。（三）行政行为的内容客观上不可能实施。